Организация населения для осуществления местного самоуправления

 Н.Л.Сковрон, аспирантка кафедры государственного и муниципального права юридического факультета ОмГУ им. Ф.М. Достоевского.

Аннотация: Статья посвящена исследованию населения как основы местного самоуправления. Рассматриваются такие категории муниципального права как местное сообщество и территориальный коллектив. Анализируется их соотношение, а также связанность с таким правовым явлением как организация населения.

Ключевые слова: население, местное сообщество, территориальный коллектив, организация населения.

Местное самоуправление, являясь одной из форм осуществления народом принадлежащей власти, обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения населением  связанных с его жизнедеятельностью на территории муниципального образования. Ключевым моментом осуществления местного самоуправления является деятельность населения  которое является основным элементом системы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» (далее — Закон № 131-ФЗ), определяя субъект права на осуществление местного са­моуправления, оперируют термином население.

В Толковом словаре русского языка под населением понимаются жители какого-нибудь места, местности [1]. При этом жителем счита­ется человек, который живет, проживает где-нибудь [2].

Термин «население» в законодательстве используют в нескольких значениях, в зависи­мости от контекста употребления. Интересное исследование Конституции Российской Феде­рации и Закона № 131-Ф3 в части использова­ние категории «население» провел Д.А.Лисовицкий, который предполагает, что использование рассматриваемого термина в разных контекстах зависит от вида правоотно­шений, в которых участвуют жители муници­пального образования, по сути, обозначая один субъект [3]. В результате населением обозна­чают:

  1. субъект, самостоятельно решающий определенную часть публичных дел, то есть самоуправляющийся, в том числе через органы местного самоуправления;
  2. жителей самоуправляющей террито­рии, оставляющих «избирательный корпус». В данном случае использование категории «насе­ление» обусловлено территорией проживания, гражданства и возраста лиц;
  3. круг лиц, чья жизнедеятельность обеспечивается решением вопросов местного значения (ст. 14, 15, 16 Закона № 131-Ф3). То есть включаются лица, зарегистрированные по месту жительства на территории муниципаль­ного образования, вне зависимости от граждан­ства и возраста лиц. В таком контекст понятие население аналогично употребляемому терми­ну «жители».

В законодательстве Российской Феде­рации отсутствует регламентированное значе­ние данного термина. Главным образом «насе­лением» обозначаются жители, связанные с территорией местом регистрации. По сути, это те граждане, в отношении которых осуществ­ляется решение вопросов местного значения. Среди них можно выделить полностью право- дееспособных субъектов, имеющих возмож­ность полноценно участвовать в решении во­просов местной жизни на определенной терри­тории как непосредственно, так и через органы местного самоуправления. То есть граждане, оставляющие так называемый «избирательный корпус» и будут одновременно самоуправляе­мым социумом.

В связи с этим, мы солидарны с тем, что использование рассматриваемой категории свя­зано с разными подходами — обозначением всех жителей или полностью дееспособных граж­дан. Это обусловлено этимологией рассматри­ваемого термина, охватывающего всех индиви­дов, проживающих на определенной террито­рии, и спецификой законодательства РФ, уста­новившего население как источник власти, имеющий возможность непосредственно ее реализовать. При этом воспользоваться своим конституционным правом на участие в управ­лении и осуществлении местного самоуправле­ния могут только граждане РФ или иного граж­данства в соответствии с международным дого­вором, дееспособные, достигшие необходимого возраста, проживающие на определенной тер­ритории.

Категория населения выполняет глав­ное свое назначение — отражает лиц, прожи­вающих в определенном месте, демонстрирует географическую связь граждан с территорией.

Вместе с тем, простая совокупность ин­дивидов не может осуществлять свою власть. Для этого необходимо наличие дополнитель­ных связей и взаимодействий между ними.

Население Российской Федерации явля­ется источником власти. Единство и связан­ность населения являются неотъемлемыми свойствами для решения соответствующих во­просов. Только при существовании общих ин­тересов население способно стать единым це­лым. Необходимо и наличие особых взаимоот­ношений между отдельными гражданами, со­ставляющими население, поскольку оно долж­но быть определенным образом структурировано и организованно, что обеспечит принятие и реализацию решений в сфере местного само­управления.

Население 8 качестве субъекта местного самоуправления выступает именно как социально-территориальная общность, не простая совокупность граждан.

Таким образом, необходима именно ор­ганизация населения, которая обуславливает способность выражать свою волю и сбой инте­рес при решении вопросов местного значения.

Организация — сознательное объедине­ние людей, характеризующееся началами сис­темности, разумной организованности, струк­турированности и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач [4].

В социологии данный термин рассмат­ривают в статике и динамике.

В статическом смысле «организация» определяется как внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие частей цело­го. В динамическом — рассматривается как со­вокупность процессов и действий, ведущих к образованию и совершенствованию взаимодей­ствия между частями целого [5].

Исходя из системного подхода, М. Сет- ров описывал организацию в двух срезах: как свойство, расположение и взаимосвязь элемен­тов некоторого комплекса и как действие или

бездействие, которые обусловлены единством цели и выполняемыми функциями [6].

В теории данную категорию также рас­сматривают как процесс и как явление. В по­следнем значении — организация — объединение элементов для реализации программы или це­ли, действующей на основании определенных правил и процедур [7].

В целом, организация представляет со­бой сознательно координируемое социальное образование с определенными границами, ко­торое функционирует на относительно посто­янной основе для достижения общей цели или целей [8].

А.И.Пригожин, определяя организацию как целевую общность, обосновал допусти­мость употребления данного термина в трех различных смыслах: искусственное объедине­ние институционального характера, занимаю­щее определенное место в обществе и предна­значенное для выполнения более или менее яс­но очерченной функции; процесс, связанный с сознательным воздействием на объект; упоря­доченность какого-то объекта [9].

В муниципальном праве данная катего­рия в контексте с населением воплощается во всех трех значениях.

Организация населения подразумевает объединение лиц как единую социальную общ­ность, связанную с территорией проживания.

Применительно ко второму значению — предполагает организованное, упорядочиваю­щее воздействие на население путем непосред­ственных и опосредованных форм осуществле­ния местного самоуправления.

Организация также выступает по отно­шению к населению как некая характеристика, отражающая наличие связей в данной социаль­ной общности. Такое свойство представляет определенные структуры, строение и тип свя­зей, существующие между соответствующими жителями.

Поскольку организация населения предполагает не просто совокупность граждан на территории, она тесным образом связана с такими правовыми явлениями, как «местное сообщество», «территориальный коллектив».

Местное сообщество широко использу­ется как синоним населению муниципального образования [10].

Исследователи местных сообществ как категории нетождественной населению, пре­имущественно понимают под ними общность граждан, организованных на определенной тер­ритории исходя из наличия общих интересов, социально-экономических, культурных, исторических и иных связей. Так, Н.С.Бондарь ука­зывает, что понятие «местное сообщество» не только характеризует пространственно- территориальное единство определенной части населения, но и содержит в себе сущностный критерий ее обособления, выделения в качестве самостоятельного субъекта, которым является наличие у соответствующих лиц взаимных ин­тересов, связанных с организацией жизнедея­тельности по месту проживания, которые и ин­тегрируют их в единую и целостную общность [II]. Подобной позиции придерживаются иные исследователи в сфере местного самоуправле­ния [12].

В литературе высказываются различные мнения касательно состава местных сообществ, критериев принадлежности к местным сообще­ствам. Для нас главным является рассмотрение их исходя из признания не просто совокупно­стью граждан, проживающих на обозначенной территории, а именно организацией населения с существованием разнообразного вида взаимо­связей. Такая консолидация лиц обеспечивает достижение поставленных целей — решение ме­стных вопросов — путем использования форм непосредственного осуществления местного самоуправления и деятельности органов мест­ного самоуправления.

В.И.Осейчук для обозначения самоор­ганизации населения для участия в делах обще­ства употребляет понятие «муниципальное со­общество», указывая, что широкого распро­странения в российской правовой мысли оно не получило, и Закон № 131-Ф3 используется тер­мин «муниципальное образование» [13].

Учитывая положения пункта 2 статьи 2 Закона № 131-Ф3, согласно которому слова «местный» и «муниципальный» и образован­ные на их основе слова и словосочетания при­меняются в одном значении в отношении слу­чаев, касающихся осуществления населением местного самоуправления, данный термин рав­нозначен «местному сообществу».

Другой момент, касающийся данного вопроса — высказываемые предложения о заме­не «муниципального образования» на «местное сообщество». Такая идеология содержалась в проекте федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», рассматриваемого в декабре 1994 года, который предполагал пере­структурирование территории страны по мест­ным сообществам. И.В. Бабичев, Б.В. Смирнов, отмечают это как несоответствие Конституции Российской Федерации, которая устанавливает территориально-поселенческую модель местного самоуправления, а не общинную [14] В литературе высказано множество аргументов против такой замены. Поддерживая их, допол­нительно отметим, что муниципальное образо­вание — форма, основной путь осуществления местного самоуправления. Местное сообщество — содержательная составляющая муниципаль­ного образования, и не только его. Оно прояв­ляется и в органах местного самоуправления, и в деятельности территориального обществен­ного самоуправления, поскольку в целом орга­низованное население — основа всей системы местного самоуправления.

В тесном переплетении с местными со­обществами используется понятие «территори­ального коллектива». Территориальный кол­лектив как субъект местного самоуправления исследовался правоведами в советский период, которые в целом характеризовали его как свое­образное объединение граждан, коллектив тру­дящихся, связанных территорией. Отдельные авторы, в тоже время, указывали на необходи­мость наличия иных связей между гражданами, в частности, они должны быть объединены ре­шением задач по месту жительства [15].

В настоящее время можно найти сто­ронников обоих направлений.

Так, О.И.Баженова считает, что терри­ториальный коллектив фиксирует территори­альный характер связи между гражданами, реа­лизующими право на местное самоуправление [16].

МВ.Выдрин определяет, «территори­альный коллектив есть социальная общность, складывающаяся в границах совместного про­живания граждан, имеющая своей основой об­щественно необходимую, социально обуслов­ленную деятельность, осуществляемую груп­пой людей, объединенных общими интересами в политической, социально-экономической и культурно-бытовой сферах жизни» [17].

Понятие территориального коллектива несет в себе две смысловые характеристики. Во-первых, территориальную составляющую — связанность с территорией, которая в данном случае вступает пространственным пределом определения граждан, принадлежащих к такой общности. Во-вторых, коллектив, который представляет собой не простую сумму индиви­дов, а группу лиц, объединенных общими ин­тересами [18]. Наличие последних обуславли­вает единство такой общности, существования общей деятельности, общих целей на их удов­летворение. Коллективом является группа лю­дей, занятых решением конкретной задачи. То есть территориальный коллектив не сводится исключительно к связи граждан с местом про­живания. Социально-экономические аспекты жизни общества, наличие общих интересов, целей и задач являются неотъемлемой состав­ляющей для признания социальной общности таковым.

В связи с этим, территориальный кол­лектив и местное сообщество, по сути, отража­ют связи между гражданами, проживающими на определенной территории, которые обеспе­чивают решение местных вопросов. «Террито­риальный коллектив» — более общее понятие, поскольку может существовать не только на уровне муниципальных образований, В тоже время в данной категории акцент сделан не на взаимосвязях граждан, а на территории их про­живания и взаимодействия.

Организация населения не противопос­тавляется местному сообществу, территориаль­ному коллективу. Последние отражают суще­ствование между гражданами разного рода свя­зей, и существования общей цели деятельности — осуществление местного самоуправления.

Организация населения является «во­площением» местного населения в трех аспек­тах:

  1. объединение лиц для реализации общей цели;
  2. существование между гражданами определенных связей, строений, устройства, отражающегося впоследствии в структуре юридического лица публичного права;
  3. осуществление организованного воз­действия на население и отношения в таких сообществах.

Независимо от используемой термино­логии, предлагаемых воззрений, главным явля­ется идея о том, что основой осуществления местного самоуправления являются именно граждане (в данном случае понимается в широ­ком значении), которые объединены общими целями и связями, Для реализации своего права на местное самоуправления и проявления своей сущности как источника власти в публично-правовом образовании население должно быть реально действующим субъектом местного са­моуправления. Поэтому специфическое объе­динение, пусть местное, их организация, которая в настоящее время находится на стадии строительства, есть основа публичной власти в стране.

Литература

[1] Ожегов С.И.. Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 392.

[2] Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.. 1997. С. 195.

[3] Лисовский Д.А. О значении термина «население муниципального образования» и некоторых подходах к ис­следованию проблемы субъекта права местного самоуправления II Ленинградский юридический журнал. 2007. № 4. С. 113-124.

[4] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов 10.Н. Административное право: учебник для вузов. М., 2004 г. С.21.

[5]См. Новокрешенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей как основа становления и развития местного самоуправления: дисс. док, соц. наук. Екатеринбург, 2003. С. 48.

[6]См. Щербина В.В. Социология организаций / Социологи в России. М., 1998. С.118.

[7]Смирнов Э.А. Основы теории организации: учеб. пособие для вузов. М., 1998. С.7.

[8]Мильнер Б.З. Теория организации учебник. М.. 2000. С. 30.

[9]См. Пригожин А.И. Современная социология организаций. М., 1995. С. 44.

[10]См. Пешин Н.Л, Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели М,, 2007. С, 25; Усманова P.M. Население как субъект местного самоуправления II Конституци­онное и муниципальное право. 2006. Ук 5. С. 30-31.

[11]Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципаль­ной демократии в России. М,, 1998, С. 250.

[12]Бурмистров А,С. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. 2000. № 5. С. 40-42: Ку- рячая М.М, Местное сообщество как основа объединения граждан Н Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4. С. 29-33.

[13]Осейчук В.И. Народ России как субъект строительства демократического правового социального государст­ва: монография. Тюмень, 2007. С. 95,

[14]Бабичев И.В. Смирнов Б.В. Местное самоуправление в современной России: становление и развитие. Историко-правовые аспекты: монография. М.. 20П. С 130.

[15]Иванов С.Н.. Югов А.А. Территориальные коллективы в системе социалистического самоуправления совет­ского народа// XXVII съезд КПСС и повышение эффективности конституционного регулирования. Свердловск. 1988. С. 94.

[16]Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М., 2010. С. 94.

[17]Выдрин М.В. Территориальный коллектив как субъект местного самоуправления (государственно-правовые аспекты) // Правоведение. 1992. №4. С. 85.

[18]Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1997. С. 283.