Муниципальная реформа.
В.А. Щепачёв, председатель Объединения муниципальных юристов России, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук
Аннотация: В статье рассматриваются проблемы, связанные с пониманием различных ключевых терминов Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Ключевые слова: бюджетные расходы; вопросы местного значения; местный бюджет; муниципальные образования; оказание содействия; предоставление услуг; участие.
Применяя на практике нормы Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее — Федеральный закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления зачастую отмечают трудности в понимании различных ключевых терминов.
Разнообразие используемых терминов, а в большей степени отсутствие их определений в Федеральном законе № 131-Ф3 порождают сложности в понимании законодательных формулировок и существенные расхождения в их толковании. Данный вопрос представляется чрезвычайно важным, так как в конечном счете от этого зависит то, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы местного самоуправления муниципальных образований соответствующего типа для решения вопросов местного значения.
Более того, единообразное толкование терминов имеет немаловажное значение для формирования структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников, и, соответственно, влияет на формирование местных бюджетов с точки зрения определения объема бюджетных средств, необходимых для решения вопросов местного значения.
Причинами возникающих вопросов могут быть недостатки юридической техники, или желание законодателя указать на разницу в тех полномочиях, которые должны осуществлять органы местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения.
При всем разнообразии отнесенных к компетенции местного самоуправления вопросов можно выделить следующие ключевые термины, которые вызывают наибольшее количество вопросов в их понимании: «организация», «обеспечение условий» и «создание условий», а также «участие» и «обеспечение».
Наиболее часто в Федеральном законе № 131-ФЗ используется термин «организация». Термин происходит от латинского «organize» — «придаю стройный вид», и французского «organisation» — «устраиваю». С.И. Ожегов в «Словаре русского языка» термин «организовать» определяет как «основать, учредить, подготовить, наладить, объединить для какой-либо цели, упорядочить». В различных источниках данному термину даются следующие определения: «упорядочение, налаживание, устройство, приведение в систему чего- либо», «организация — составная часть управления, суть которой заключена в координации действий отдельных элементов системы, достижении взаимного соответствия функционирования ее частей», «обеспечение скоординированной, основанной на внутренней дисциплине деятельности в какой-либо сфере».
В Федеральном законе № 131-ФЭ понятие «организация» используется более широко, — как создание системы, обеспечивающей функционирование какой — либо сферы деятельности. При этом законодатель разделяет понятия «организация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает возможность непосредственного осуществления тех или иных видов деятельности (оказания соответствующих услуг) органами местного самоуправления.
Как справедливо отмечает О.Л. Савранская, при использовании термина «организация» не предусматривается, например, установка указателей с названиями улиц, столбов электрического освещения и «вкручивание» лампочек или предоставление ритуальных услуг непосредственно органами местного самоуправления и (или) муниципальными служащими. Органы местного самоуправления должны разработать и реализовать комплекс мероприятий, приводящий к освещению улиц и наличию указателей с их названиями, своевременному предоставлению услуг по погребению. В части бюджетных полномочий в данном случае органы местного самоуправления осуществляют финансовое обеспечение освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, содержания мест захоронения. Можно выработать критерии эффективности деятельности, выполнения обязанностей органами местного самоуправления в этом вопросе, например, по процентному соотношению ночей, часов, в которые освещение отсутствовало, и когда улицы, дворы были освещены; по соотношению улиц и домов, на которых имеются и отсутствуют указатели и т.п. Таким образом, под организацией предлагается понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационно-правовых, организационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соответствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Результатом будет реализация социальной ответственности, предоставление услуг, например, по водоснабжению, охране общественного порядка, библиотечному обслуживанию, благоустройству и т.п. в установленном органами местного самоуправления объеме.
Термин «обеспечение» употребляется как самостоятельно, так и в сочетании с иными терминами. В.И.Даль характеризует термин «обеспечение» следующим образом: «обеспечивать кого-то чем или в чем». Ожегов С.И. в Словаре русского языка дает следующее понятие термину «обеспечить» — «сделать реально выполнимым». На основании этих определений можно сделать вывод о том, что обеспечение — это принятие мер, позволяющих сделать выполнимым что-либо, достичь заданных результатов, или сохранить что-либо. В сфере компетенции местного самоуправления термин «обеспечение» используется также в конструкции «обеспечение условий» и «создание условий». С. И. Ожегова определяет термин «условия» как «обстоятельства, от которых зависит что-либо». Очевидно, что при рассмотрении вопросов местного значения именно это понятие является основным. Кроме того, под условиями понимается «обстановка, в которой что-либо происходит, осуществляется», а также «правила, установленные в какой-либо сфере». Таким образом, обеспечение условий — это принятие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо.
Необходимо помнить, что обеспечение — это действие длящееся, поддерживающее определенное состояние, то есть меры могут приниматься и корректироваться в процессе деятельности постоянно или по мере необходимости. В отличие от этого, как отмечает В. И. Даль, создание — окончательное действие. Создать — означает, как отмечает Даль В.И., «сделать существующим, произвести, основать». С лингвистической точки зрения создать условия — законченное действие — произвести, сделать что-то, необходимое для реализации, выполнения задач (создать условия для предоставления транспортных услуг населению — например, установить остановки общественного транспорта, утвердить маршруты движения, приобрести транспортные средства и т.п.). Судя по анализу норм Федерального закона № 131 -ФЗ, законодатель использовал понятия «создание условий» и «обеспечение условий» как синонимы, хотя, возможно, в эти понятия и закладывался различный смысл, связанный с законченностью, разовым характером действий, или с длительным воздействием на ситуацию соответственно. При этом, как отмечает O.JI. Савранская, такие конструкции как «создание условий для обеспечения» и «создание условий для организации» представляются лингвистически некорректными. Термины «обеспечение условий» и «создание условий» применительно к сферам деятельности, в связи с которыми они упоминаются (для жилищного строительства; для предоставления транспортных услуг населению; для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры; для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта; для массового отдыха жителей), содержат некую «двухступенчатую» конструкцию. Полномочия местных властей распространяются только на то, чтобы принимать меры, реализация которых позволяет сделать достижимыми и (или) сохранить обстоятельства, условия, необходимые для реализации, выполнения указанных в Федеральном законе № 131-ФЭ услуг, задач (например, обеспечение жителей услугами связи, массовый отдых населения). Применительно, например, к массовой физической культуре это может быть комплекс мер по созданию и благоустройству стадионов, спортивных залов, поощрению участия населения в массовых спортивных мероприятиях и т.п. В тех сферах, где уже существует и может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов; здесь должен соблюдаться т.н. принцип субсидиарности, реализация которого означает, что муниципалитету следует заниматься хозяйственной деятельностью (в т.ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, в которых частный бизнес эти (муниципальные в силу прямого указания ФЗ, либо в силу требований Устава муниципального образования при самостоятельном принятии в допускаемых в Федеральном законе № 131 -ФЗ случаях вопросов в ведение муниципального образования) задачи не может выполнить как минимум также хорошо. Очевидно, что в областях деятельности, где частный бизнес отсутствует, предоставлять услуги или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть. Задача местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципальных услуг, связанных с жизнедеятельностью населения, на территории муниципального образования. При этом реализация задач местного самоуправления может быть достигнута различными способами. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления (а соответствующих муниципальных услуг — к числу обязательных), а также добровольное принятие на себя муниципальным образованием обязательств по обеспечению необходимых дополнительных услуг, не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами местного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения. Решение вопросов местного значения, связанных с предоставлением муниципальных услуг, состоит в обеспечении гарантированного предоставления названных услуг на территории муниципального образования, а не в их предоставлении именно муниципальными органами или организациями. При этом органы местного самоуправления принимают все необходимые и допустимые меры к организации надлежащего функционирования системы предоставления услуг. В этом, в первую очередь, и заключается роль органов местного самоуправления в муниципальном хозяйстве. При организации системы муниципального хозяйства органы местного самоуправления используют различные способы и механизмы, включая нормативно-правовое регулирование соответствующих отношений на территории муниципального образования, создание собственных хозяйствующих субъектов, заключение и исполнение гражданско-правовых договоров и др. Надлежащее функционирование системы предполагает в том числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффективность системы в целом. В связи с этим решение вопросов местного значения должно определять в качестве одной из ключевых задач совершенствования муниципального хозяйства создание условий для возникновения и развития конкуренции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качественных, разнообразных и недорогих муниципальных услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муниципального хозяйства должна быть направлена на выбор и использование оптимальных способов организации предоставления муниципальных услуг, внедрение и развитие прогрессивных рыночных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной поддержки в отношении малообеспеченных слоев населения.
При бюджетировании, ориентированном на результат (БОР), являющимся средством и методом повышения эффективности бюджетных расходов, оценка будет производиться по наличию и качеству инфраструктуры оказания услуг, а не по количеству и качеству самих предоставленных услуг. В этом, по-видимому, отличие от вопросов местного значения, определяемых термином «организация», где оценка деятельности должна осуществляться именно по предоставляемым услугам. Наиболее ярко это различие можно проиллюстрировать при рассмотрении двух вопросов местного значения в жилищной сфере. Это организация строительства муниципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. Хотя окончательной целью деятельности в этой сфере любых участников является обеспечение граждан жилыми помещениями, в первом случае цель деятельности органов местного самоуправления — наличие построенных муниципальных жилых домов (квартир) для малоимущих, во втором — наличие инфраструктуры, позволяющей строить жилье различных форм собственности (частной, государственной, муниципальной, иной) и обеспечивать жилыми помещениями всех желающих граждан.
Немало вопросов возникает у органов местного самоуправления с правоприменением понятия «участие» и «оказание содействия». Следует заметить, что с точки зрения разграничения полномочий, использование данных терминов недопустимо, так как не позволяет определить функции, действия, которые должны осуществлять органы местного самоуправления. Участвовать означает действовать совместно с кем-нибудь, сотрудничать в чем — то, иметь долю, часть, быть помощником в деле. Применительно к предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций это означает, что вопросом местного значения является сотрудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций уполномоченным органам. Такая формулировка не позволяет определить, в чем состоит вопрос местного значения в данной сфере, а что является государственными полномочиями. Данный вопрос является вопросом местного значения как поселений, так и муниципальных районов. Тем самым, отсутствует разграничение вопросов местного значения по типам муниципальных образований.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЭ вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131- ФЭ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Статьей 18 Федерального закона № 131-ФЭ установлено, что финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов, а федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. В соответствии с п. 2 ст. 53 Федерального закона № 131- ФЭ органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Соблюдение этих норм требует, чтобы
объем, доля участия (сотрудничества, помощи) органов местного самоуправления в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций определялся актами соответствующего муниципального образования. Такой подход к разграничению полномочий заявлялся как основной инициаторами реформы местного самоуправления.
Ряд вопросов местного значения сформулирован в Федеральном законе № 131-ФЭ прямо как предоставление соответствующей услуги или осуществление соответствующего вида деятельности. Отдельные вопросы местного значения относятся скорее к полномочиям органов местного самоуправления.
В связи с имеющейся неопределенностью в правоприменении вышеназванных терминов Федерального закона № 131- ФЗ на уровне муниципальных образований зачастую принимаются неоднозначные муниципальные правовые акты. Чаще всего это связано не столько с профессионализмом правоприменителя, сколько с неясностью, некорректностью самой нормы. Многие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их понимания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произвольному применению. В результате допускается нарушение важнейшего конституционного принципа: равенства всех перед законом и судом.
Все эти «недоработки» существенно тормозят муниципальную реформу и порождают неоднозначную правоприменительную практику. Проблема терминологии это не только проблема Федерального закона № 131-ФЭ. Все действующее законодательство на сегодняшний день является неоднозначным для применения. Для недопущения произвольного применения норм, содержащихся в нормативных правовых актах необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, которые должны быть четкими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, применяемых в правовых актах, что означает применение во всех актах, регулирующих конкретный вид правоотношений одинаковых выражений и терминов, без неоправданных синонимов и вариаций.
Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в нормативных правовых актах, допускающие произвольное их понимание и, что самое негативное, произвольное их применение.
Также очень важно полностью ликвидировать «недосказанность» правовых актов. В первую очередь это касается распространенной практики излишнего применения отсылочных норм, — тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсылочных норм, к сожалению, можно наблюдать во многих нормативных правовых актах. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать.
Эффективно регулировать правоотношения можно лишь с помощью тех правовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, четко формулируют гарантии его обеспечения. Декларативностью грешат многие правовые акты, в том числе и федерального уровня.
Таким образом, представляется, что для завершающего этапа муниципальной реформы должно быть свойственно не только наличие четких и прозрачных законов, регулирующих правоотношения в сфере муниципального права, но устранение всех вышеназванных неточностей и недостатков, которыми сегодня грешит действующее законодательство.
А теперь в Санкт-Петербург. О какой муниципальной реформе мы можем говорить, когда у руля стоят такие лица?
Столяров Олег Евгеньевич. Глава муниципального образования «Коломна». Фигурант № 50.