Муниципальная реформа нуждается в уточнении понятийного аппарата действующего законодательства о местном самоуправлении

В.А.Щепачёв, председатель Объединения муниципальных юристов России, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук

Аннотация: В статье рассматриваются проблемы, связанные с пониманием различных ключевых терминов Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».http://xn--j1aaic.xn--p1ai/wp-includes/js/tinymce/plugins/wordpress/img/trans.gif

Ключевые слова: бюджетные расходы; вопросы местного значения; местный бюджет; муници­пальные образования; оказание содействия; предоставление услуг; участие.

Применяя на практике нормы Феде­рального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в РФ» (далее — Феде­ральный закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления зачастую отмечают труд­ности в понимании различных ключевых терминов.

Разнообразие используемых тер­минов, а в большей степени отсутствие их определений в Федеральном законе № 131-Ф3 порождают сложности в понима­нии законодательных формулировок и су­щественные расхождения в их толковании. Данный вопрос представляется чрезвычай­но важным, так как в конечном счете от этого зависит то, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы мест­ного самоуправления муниципальных об­разований соответствующего типа для ре­шения вопросов местного значения.

Более того, единообразное толкова­ние терминов имеет немаловажное значе­ние для формирования структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников, и, со­ответственно, влияет на формирование ме­стных бюджетов с точки зрения определе­ния объема бюджетных средств, необхо­димых для решения вопросов местного значения.

Причинами возникающих вопросов могут быть недостатки юридической тех­ники, или желание законодателя указать на разницу в тех полномочиях, которые должны осуществлять органы местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения.

При всем разнообразии отнесенных к компетенции местного самоуправления вопросов можно выделить следующие ключевые термины, которые вызывают наибольшее количество вопросов в их по­нимании: «организация», «обеспечение ус­ловий» и «создание условий», а также «участие» и «обеспечение».

Наиболее часто в Федеральном за­коне № 131-ФЗ используется термин «ор­ганизация». Термин происходит от латин­ского «organize» — «придаю стройный вид», и французского «organisation» — «уст­раиваю». С.И. Ожегов в «Словаре русского языка» термин «организовать» определяет как «основать, учредить, подготовить, наладить, объединить для какой-либо цели, упорядочить». В различных источниках данному термину даются следующие оп­ределения: «упорядочение, налаживание, устройство, приведение в систему чего- либо», «организация — составная часть управления, суть которой заключена в ко­ординации действий отдельных элементов системы, достижении взаимного соответ­ствия функционирования ее частей», «обеспечение скоординированной, осно­ванной на внутренней дисциплине деятель­ности в какой-либо сфере».

В Федеральном законе № 131-ФЭ понятие «организация» используется более широко, — как создание системы, обеспечи­вающей функционирование какой — либо сферы деятельности. При этом законода­тель разделяет понятия «организация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает возможность непосредственного осуществ­ления тех или иных видов деятельности (оказания соответствующих услуг) орга­нами местного самоуправления.

Как справедливо отмечает О.Л.Савранская, при использовании тер­мина «организация» не предусматривается, например, установка указателей с назва­ниями улиц, столбов электрического ос­вещения и «вкручивание» лампочек или предоставление ритуальных услуг непо­средственно органами местного само­управления и (или) муниципальными служащими. Органы местного самоуправ­ления должны разработать и реализовать комплекс мероприятий, приводящий к ос­вещению улиц и наличию указателей с их названиями, своевременному предоставле­нию услуг по погребению. В части бюд­жетных полномочий в данном случае орга­ны местного самоуправления осуществляют финансовое обеспечение освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, содержания мест за­хоронения. Можно выработать критерии эффективности деятельности, выполнения обязанностей органами местного самоуправления в этом вопросе, например, по процентному соотношению ночей, ча­сов, в которые освещение отсутствовало, и когда улицы, дворы были освещены; по соотношению улиц и домов, на которых имеются и отсутствуют указатели и т.п. Таким образом, под организацией предла­гается понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационно-правовых, ор­ганизационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управле­нию отношениями в соответствующей сфе­ре деятельности, обеспечению скоордини­рованной деятельности, направленной на достижение заданного результата, це­ли. Результатом будет реализация соци­альной ответственности, предоставление услуг, например, по водоснабжению, охра­не общественного порядка, библиотечному обслуживанию, благоустройству и т.п. в установленном органами местного само­управления объеме.

Термин «обеспечение» употребляет­ся как самостоятельно, так и в сочетании с иными терминами. В.И.Даль характеризу­ет термин «обеспечение» следующим обра­зом: «обеспечивать кого-то чем или в чем». Ожегов С.И. в Словаре русского языка да­ет следующее понятие термину «обеспе­чить» — «сделать реально выполнимым». На основании этих определений можно сде­лать вывод о том, что обеспечение — это принятие мер, позволяющих сделать вы­полнимым что-либо, достичь заданных результатов, или сохранить что-либо. В сфере компетенции местного самоуправле­ния термин «обеспечение» используется также в конструкции «обеспечение усло­вий» и «создание условий». С. И. Ожегова определяет термин «условия» как «обстоя­тельства, от которых зависит что-либо». Очевидно, что при рассмотрении вопро­сов местного значения именно это понятие является основным. Кроме того, под усло­виями понимается «обстановка, в которой что-либо происходит, осуществляется», а также «правила, установленные в какой-либо сфере». Таким образом, обеспече­ние условий — это принятие мер, позво­ляющих достичь и (или) сохранить обстоя­тельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо.

Необходимо помнить, что обеспече­ние — это действие длящееся, поддержи­вающее определенное состояние, то есть меры могут приниматься и корректиро­ваться в процессе деятельности постоянно или по мере необходимости. В отличие от этого, как отмечает В. И. Даль, создание — окончательное действие. Создать — означа­ет, как отмечает Даль В.И., «сделать суще­ствующим, произвести, основать». С лин­гвистической точки зрения создать условия — законченное действие — произвести, сде­лать что-то, необходимое для реализации, выполнения задач (создать условия для предоставления транспортных услуг насе­лению — например, установить остановки общественного транспорта, утвердить маршруты движения, приобрести транс­портные средства и т.п.). Судя по анализу норм Федерального закона № 131 -ФЗ, за­конодатель использовал понятия «создание условий» и «обеспечение условий» как си­нонимы, хотя, возможно, в эти понятия и закладывался различный смысл, связанный с законченностью, разовым характером действий, или с длительным воздействием на ситуацию соответственно. При этом, как отмечает O.JI. Савранская, такие конструк­ции как «создание условий для обеспече­ния» и «создание условий для организа­ции» представляются лингвистически не­корректными. Термины «обеспечение ус­ловий» и «создание условий» примени­тельно к сферам деятельности, в связи с которыми они упоминаются (для жилищ­ного строительства; для предоставления транспортных услуг населению; для обес­печения жителей услугами связи, общест­венного питания, торговли и бытового об­служивания; для организации досуга и обеспечения жителей услугами организа­ций культуры; для развития на террито­рии поселения массовой физической культуры и спорта; для массового отдыха жите­лей), содержат некую «двухступенчатую» конструкцию. Полномочия местных вла­стей распространяются только на то, чтобы принимать меры, реализация которых по­зволяет сделать достижимыми и (или) со­хранить обстоятельства, условия, необхо­димые для реализации, выполнения ука­занных в Федеральном законе № 131-ФЭ услуг, задач (например, обеспечение жите­лей услугами связи, массовый отдых насе­ления). Применительно, например, к мас­совой физической культуре это может быть комплекс мер по созданию и благоустрой­ству стадионов, спортивных залов, поощ­рению участия населения в массовых спор­тивных мероприятиях и т.п. В тех сферах, где уже существует и может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов; здесь должен соблю­даться т.н. принцип субсидиарности, реали­зация которого означает, что муниципали­тету следует заниматься хозяйственной дея­тельностью (в т.ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, в ко­торых частный бизнес эти (муниципаль­ные в силу прямого указания ФЗ, либо в силу требований Устава муниципального образования при самостоятельном приня­тии в допускаемых в Федеральном законе № 131 -ФЗ случаях вопросов в ведение му­ниципального образования) задачи не мо­жет выполнить как минимум также хоро­шо. Очевидно, что в областях деятельно­сти, где частный бизнес отсутствует, пре­доставлять услуги или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть. За­дача местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципаль­ных услуг, связанных с жизнедеятельно­стью населения, на территории муници­пального образования. При этом реали­зация задач местного самоуправления может быть достигнута различными спо­собами. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления (а соответствующих муниципальных услуг — к числу обязательных), а также добровольное принятие на себя муниципальным образо­ванием обязательств по обеспечению не­обходимых дополнительных услуг, не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами ме­стного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения. Решение вопросов местного значения, связанных с предоставлением муниципальных услуг, состоит в обеспе­чении гарантированного предоставления названных услуг на территории муници­пального образования, а не в их предос­тавлении именно муниципальными ор­ганами или организациями. При этом органы местного самоуправления при­нимают все необходимые и допустимые меры к организации надлежащего функ­ционирования системы предоставления услуг. В этом, в первую очередь, и за­ключается роль органов местного само­управления в муниципальном хозяйстве. При организации системы муниципального хозяйства органы местного самоуправле­ния используют различные способы и ме­ханизмы, включая нормативно-правовое регулирование соответствующих отноше­ний на территории муниципального обра­зования, создание собственных хозяйст­вующих субъектов, заключение и исполне­ние гражданско-правовых договоров и др. Надлежащее функционирование системы предполагает в том числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффек­тивность системы в целом. В связи с этим решение вопросов местного значения должно определять в качестве одной из ключевых задач совершенствования муни­ципального хозяйства создание условий для возникновения и развития конкурен­ции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качест­венных, разнообразных и недорогих муни­ципальных услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муни­ципального хозяйства должна быть на­правлена на выбор и использование опти­мальных способов организации предос­тавления муниципальных услуг, внедре­ние и развитие прогрессивных рыноч­ных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной поддержки в отношении малообеспечен­ных слоев населения.

При бюджетировании, ориентиро­ванном на результат (БОР), являющимся средством и методом повышения эффек­тивности бюджетных расходов, оценка бу­дет производиться по наличию и качеству инфраструктуры оказания услуг, а не по количеству и качеству самих предостав­ленных услуг. В этом, по-видимому, отли­чие от вопросов местного значения, опре­деляемых термином «организация», где оценка деятельности должна осуществлять­ся именно по предоставляемым услу­гам. Наиболее ярко это различие можно проиллюстрировать при рассмотрении двух вопросов местного значения в жи­лищной сфере. Это организация строи­тельства муниципального жилищного фон­да и создание условий для жилищного строительства. Хотя окончательной целью деятельности в этой сфере любых участни­ков является обеспечение граждан жилыми помещениями, в первом случае цель дея­тельности органов местного самоуправле­ния — наличие построенных муниципальных жилых домов (квартир) для малоимущих, во втором — наличие инфраструктуры, по­зволяющей строить жилье различных форм собственности (частной, государственной, муниципальной, иной) и обеспечивать жи­лыми помещениями всех желающих граж­дан.

Немало вопросов возникает у орга­нов местного самоуправления с правопри­менением понятия «участие» и «оказание содействия». Следует заметить, что с точки зрения разграничения полномочий, использование данных терминов недопус­тимо, так как не позволяет определить функции, действия, которые должны осу­ществлять органы местного самоуправле­ния. Участвовать означает действовать совместно с кем-нибудь, сотрудничать в чем — то, иметь долю, часть, быть помощ­ником в деле. Применительно к предупре­ждению и ликвидации последствий чрез­вычайных ситуаций это означает, что во­просом местного значения является со­трудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных си­туаций уполномоченным органам. Такая формулировка не позволяет определить, в чем состоит вопрос местного значения в данной сфере, а что является государст­венными полномочиями. Данный вопрос является вопросом местного значения как поселений, так и муниципальных районов. Тем самым, отсутствует разграничение вопросов местного значения по типам му­ниципальных образований.

В соответствии со ст. 2 Федерально­го закона № 131-ФЭ вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населе­ния муниципального образования, реше­ние которых в соответствии с Конститу­цией РФ и Федеральным законом № 131- ФЭ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления само­стоятельно. Статьей 18 Федерального за­кона № 131-ФЭ установлено, что финансо­вые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов, а федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положе­ний, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. В соответствии с п. 2 ст. 53 Федерального закона № 131- ФЭ органы местного самоуправления само­стоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и дру­гие нормативы расходов местных бюдже­тов на решение вопросов местного значе­ния. Соблюдение этих норм требует, чтобы

объем, доля участия (сотрудничества, по­мощи) органов местного самоуправления в предупреждении и ликвидации последст­вий чрезвычайных ситуаций определялся актами соответствующего муниципального образования. Такой подход к разграниче­нию полномочий заявлялся как основной инициаторами реформы местного само­управления.

Ряд вопросов местного значения сформулирован в Федеральном законе № 131-ФЭ прямо как предоставление со­ответствующей услуги или осуществ­ление соответствующего вида деятельно­сти. Отдельные вопросы местного значения относятся скорее к полномочиям органов местного самоуправления.

В связи с имеющейся неопределен­ностью в правоприменении вышеназван­ных терминов Федерального закона № 131- ФЗ на уровне муниципальных образований зачастую принимаются неоднозначные му­ниципальные правовые акты. Чаще всего это связано не столько с профессионализ­мом правоприменителя, сколько с неясно­стью, некорректностью самой нормы. Мно­гие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их пони­мания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произволь­ному применению. В результате допускает­ся нарушение важнейшего конституцион­ного принципа: равенства всех перед зако­ном и судом.

Все эти «недоработки» существенно тормозят муниципальную реформу и поро­ждают неоднозначную правоприменитель­ную практику. Проблема терминологии это не только проблема Федерального закона № 131-ФЭ. Все действующее законодатель­ство на сегодняшний день является неодно­значным для применения. Для недопуще­ния произвольного применения норм, со­держащихся в нормативных правовых ак­тах необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, ко­торые должны быть четкими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, при­меняемых в правовых актах, что означает применение во всех актах, регулирующих конкретный вид правоотношений одинако­вых выражений и терминов, без неоправ­данных синонимов и вариаций.

Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в норма­тивных правовых актах, допускающие про­извольное их понимание и, что самое нега­тивное, произвольное их применение.

Также очень важно полностью лик­видировать «недосказанность» правовых актов. В первую очередь это касается рас­пространенной практики излишнего при­менения отсылочных норм, — тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсы­лочных норм, к сожалению, можно наблю­дать во многих нормативных правовых ак­тах. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать.

Эффективно регулировать правоот­ношения можно лишь с помощью тех пра­вовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, четко форму­лируют гарантии его обеспечения. Декла­ративностью грешат многие правовые акты, в том числе и федерального уровня.

Таким образом, представляется, что для завершающего этапа муниципальной реформы должно быть свойственно не только наличие четких и прозрачных зако­нов, регулирующих правоотношения в сфе­ре муниципального права, но устранение всех вышеназванных неточностей и недос­татков, которыми сегодня грешит дейст­вующее законодательство.