Муниципальная реформа.

В.А. Щепачёв, председатель Объединения муниципальных юристов России, член Европейского клуба экспертов местного самоуправления, секретарь Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области, кандидат юридических наук

Щепачев Виктор Александрович, доктор юридических наук

Аннотация: В статье рассматриваются проблемы, связанные с пониманием различных ключевых терминов Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-Ф3 «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации».

Ключевые слова: бюджетные расходы; вопросы местного значения; местный бюджет; муници­пальные образования; оказание содействия; предоставление услуг; участие.

Применяя на практике нормы Феде­рального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в РФ» (далее — Феде­ральный закон № 131-ФЗ) органы местного самоуправления зачастую отмечают труд­ности в понимании различных ключевых терминов.

Разнообразие используемых тер­минов, а в большей степени отсутствие их определений в Федеральном законе № 131-Ф3 порождают сложности в понима­нии законодательных формулировок и су­щественные расхождения в их толковании. Данный вопрос представляется чрезвычай­но важным, так как в конечном счете от этого зависит то, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы мест­ного самоуправления муниципальных об­разований соответствующего типа для ре­шения вопросов местного значения.

Более того, единообразное толкова­ние терминов имеет немаловажное значе­ние для формирования структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников, и, со­ответственно, влияет на формирование ме­стных бюджетов с точки зрения определе­ния объема бюджетных средств, необхо­димых для решения вопросов местного значения.

Причинами возникающих вопросов могут быть недостатки юридической тех­ники, или желание законодателя указать на разницу в тех полномочиях, которые должны осуществлять органы местного самоуправления при решении различных вопросов местного значения.

При всем разнообразии отнесенных к компетенции местного самоуправления вопросов можно выделить следующие ключевые термины, которые вызывают наибольшее количество вопросов в их по­нимании: «организация», «обеспечение ус­ловий» и «создание условий», а также «участие» и «обеспечение».

Наиболее часто в Федеральном за­коне № 131-ФЗ используется термин «ор­ганизация». Термин происходит от латин­ского «organize» — «придаю стройный вид», и французского «organisation» — «уст­раиваю». С.И. Ожегов в «Словаре русского языка» термин «организовать» определяет как «основать, учредить, подготовить, наладить, объединить для какой-либо цели, упорядочить». В различных источниках данному термину даются следующие оп­ределения: «упорядочение, налаживание, устройство, приведение в систему чего- либо», «организация — составная часть управления, суть которой заключена в ко­ординации действий отдельных элементов системы, достижении взаимного соответ­ствия функционирования ее частей», «обеспечение скоординированной, осно­ванной на внутренней дисциплине деятель­ности в какой-либо сфере».

В Федеральном законе № 131-ФЭ понятие «организация» используется более широко, — как создание системы, обеспечи­вающей функционирование какой — либо сферы деятельности. При этом законода­тель разделяет понятия «организация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает возможность непосредственного осуществ­ления тех или иных видов деятельности (оказания соответствующих услуг) орга­нами местного самоуправления.

Как справедливо отмечает О.Л. Савранская, при использовании тер­мина «организация» не предусматривается, например, установка указателей с назва­ниями улиц, столбов электрического ос­вещения и «вкручивание» лампочек или предоставление ритуальных услуг непо­средственно органами местного само­управления и (или) муниципальными служащими. Органы местного самоуправ­ления должны разработать и реализовать комплекс мероприятий, приводящий к ос­вещению улиц и наличию указателей с их названиями, своевременному предоставле­нию услуг по погребению. В части бюд­жетных полномочий в данном случае орга­ны местного самоуправления осуществляют финансовое обеспечение освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, содержания мест за­хоронения. Можно выработать критерии эффективности деятельности, выполнения обязанностей органами местного самоуправления в этом вопросе, например, по процентному соотношению ночей, ча­сов, в которые освещение отсутствовало, и когда улицы, дворы были освещены; по соотношению улиц и домов, на которых имеются и отсутствуют указатели и т.п. Таким образом, под организацией предла­гается понимать не само оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационно-правовых, ор­ганизационно-технических мероприятий и распорядительных действий по управле­нию отношениями в соответствующей сфе­ре деятельности, обеспечению скоордини­рованной деятельности, направленной на достижение заданного результата, це­ли. Результатом будет реализация соци­альной ответственности, предоставление услуг, например, по водоснабжению, охра­не общественного порядка, библиотечному обслуживанию, благоустройству и т.п. в установленном органами местного само­управления объеме.

Термин «обеспечение» употребляет­ся как самостоятельно, так и в сочетании с иными терминами. В.И.Даль характеризу­ет термин «обеспечение» следующим обра­зом: «обеспечивать кого-то чем или в чем». Ожегов С.И. в Словаре русского языка да­ет следующее понятие термину «обеспе­чить» — «сделать реально выполнимым». На основании этих определений можно сде­лать вывод о том, что обеспечение — это принятие мер, позволяющих сделать вы­полнимым что-либо, достичь заданных результатов, или сохранить что-либо. В сфере компетенции местного самоуправле­ния термин «обеспечение» используется также в конструкции «обеспечение усло­вий» и «создание условий». С. И. Ожегова определяет термин «условия» как «обстоя­тельства, от которых зависит что-либо». Очевидно, что при рассмотрении вопро­сов местного значения именно это понятие является основным. Кроме того, под усло­виями понимается «обстановка, в которой что-либо происходит, осуществляется», а также «правила, установленные в какой-либо сфере». Таким образом, обеспече­ние условий — это принятие мер, позво­ляющих достичь и (или) сохранить обстоя­тельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чего-либо.

Необходимо помнить, что обеспече­ние — это действие длящееся, поддержи­вающее определенное состояние, то есть меры могут приниматься и корректиро­ваться в процессе деятельности постоянно или по мере необходимости. В отличие от этого, как отмечает В. И. Даль, создание — окончательное действие. Создать — означа­ет, как отмечает Даль В.И., «сделать суще­ствующим, произвести, основать». С лин­гвистической точки зрения создать условия — законченное действие — произвести, сде­лать что-то, необходимое для реализации, выполнения задач (создать условия для предоставления транспортных услуг насе­лению — например, установить остановки общественного транспорта, утвердить маршруты движения, приобрести транс­портные средства и т.п.). Судя по анализу норм Федерального закона № 131 -ФЗ, за­конодатель использовал понятия «создание условий» и «обеспечение условий» как си­нонимы, хотя, возможно, в эти понятия и закладывался различный смысл, связанный с законченностью, разовым характером действий, или с длительным воздействием на ситуацию соответственно. При этом, как отмечает O.JI. Савранская, такие конструк­ции как «создание условий для обеспече­ния» и «создание условий для организа­ции» представляются лингвистически не­корректными. Термины «обеспечение ус­ловий» и «создание условий» примени­тельно к сферам деятельности, в связи с которыми они упоминаются (для жилищ­ного строительства; для предоставления транспортных услуг населению; для обес­печения жителей услугами связи, общест­венного питания, торговли и бытового об­служивания; для организации досуга и обеспечения жителей услугами организа­ций культуры; для развития на террито­рии поселения массовой физической культуры и спорта; для массового отдыха жите­лей), содержат некую «двухступенчатую» конструкцию. Полномочия местных вла­стей распространяются только на то, чтобы принимать меры, реализация которых по­зволяет сделать достижимыми и (или) со­хранить обстоятельства, условия, необхо­димые для реализации, выполнения ука­занных в Федеральном законе № 131-ФЭ услуг, задач (например, обеспечение жите­лей услугами связи, массовый отдых насе­ления). Применительно, например, к мас­совой физической культуре это может быть комплекс мер по созданию и благоустрой­ству стадионов, спортивных залов, поощ­рению участия населения в массовых спор­тивных мероприятиях и т.п. В тех сферах, где уже существует и может развиваться частное предпринимательство, требуется ограничивать хозяйственную деятельность муниципалитетов; здесь должен соблю­даться т.н. принцип субсидиарности, реали­зация которого означает, что муниципали­тету следует заниматься хозяйственной дея­тельностью (в т.ч. через муниципальные организации) только в тех случаях, в ко­торых частный бизнес эти (муниципаль­ные в силу прямого указания ФЗ, либо в силу требований Устава муниципального образования при самостоятельном приня­тии в допускаемых в Федеральном законе № 131 -ФЗ случаях вопросов в ведение му­ниципального образования) задачи не мо­жет выполнить как минимум также хоро­шо. Очевидно, что в областях деятельно­сти, где частный бизнес отсутствует, пре­доставлять услуги или создавать условия для их предоставления, в том числе путем создания муниципальных объектов и (или) организаций, должна публичная власть. За­дача местного самоуправления состоит в обеспечении предоставления муниципаль­ных услуг, связанных с жизнедеятельно­стью населения, на территории муници­пального образования. При этом реали­зация задач местного самоуправления может быть достигнута различными спо­собами. Отнесение тех или иных вопросов к ведению местного самоуправления (а соответствующих муниципальных услуг — к числу обязательных), а также добровольное принятие на себя муниципальным образо­ванием обязательств по обеспечению не­обходимых дополнительных услуг, не означает требования непосредственно предоставлять эти услуги органами ме­стного самоуправления, либо создавать в этих целях муниципальные предприятия и учреждения. Решение вопросов местного значения, связанных с предоставлением муниципальных услуг, состоит в обеспе­чении гарантированного предоставления названных услуг на территории муници­пального образования, а не в их предос­тавлении именно муниципальными ор­ганами или организациями. При этом органы местного самоуправления при­нимают все необходимые и допустимые меры к организации надлежащего функ­ционирования системы предоставления услуг. В этом, в первую очередь, и за­ключается роль органов местного само­управления в муниципальном хозяйстве. При организации системы муниципального хозяйства органы местного самоуправле­ния используют различные способы и ме­ханизмы, включая нормативно-правовое регулирование соответствующих отноше­ний на территории муниципального обра­зования, создание собственных хозяйст­вующих субъектов, заключение и исполне­ние гражданско-правовых договоров и др. Надлежащее функционирование системы предполагает в том числе ее устойчивость в длительной перспективе, возобновляемость и максимально возможное снижение влияния субъективных факторов на эффек­тивность системы в целом. В связи с этим решение вопросов местного значения должно определять в качестве одной из ключевых задач совершенствования муни­ципального хозяйства создание условий для возникновения и развития конкурен­ции на рынках муниципальных услуг в целях устойчивого предоставления качест­венных, разнообразных и недорогих муни­ципальных услуг. Деятельность органов местного самоуправления муниципального образования по совершенствованию муни­ципального хозяйства должна быть на­правлена на выбор и использование опти­мальных способов организации предос­тавления муниципальных услуг, внедре­ние и развитие прогрессивных рыноч­ных механизмов в сфере муниципальных услуг в сочетании с мерами социальной поддержки в отношении малообеспечен­ных слоев населения.

При бюджетировании, ориентиро­ванном на результат (БОР), являющимся средством и методом повышения эффек­тивности бюджетных расходов, оценка бу­дет производиться по наличию и качеству инфраструктуры оказания услуг, а не по количеству и качеству самих предостав­ленных услуг. В этом, по-видимому, отли­чие от вопросов местного значения, опре­деляемых термином «организация», где оценка деятельности должна осуществлять­ся именно по предоставляемым услу­гам. Наиболее ярко это различие можно проиллюстрировать при рассмотрении двух вопросов местного значения в жи­лищной сфере. Это организация строи­тельства муниципального жилищного фон­да и создание условий для жилищного строительства. Хотя окончательной целью деятельности в этой сфере любых участни­ков является обеспечение граждан жилыми помещениями, в первом случае цель дея­тельности органов местного самоуправле­ния — наличие построенных муниципальных жилых домов (квартир) для малоимущих, во втором — наличие инфраструктуры, по­зволяющей строить жилье различных форм собственности (частной, государственной, муниципальной, иной) и обеспечивать жи­лыми помещениями всех желающих граж­дан.

Немало вопросов возникает у орга­нов местного самоуправления с правопри­менением понятия «участие» и «оказание содействия». Следует заметить, что с точки зрения разграничения полномочий, использование данных терминов недопус­тимо, так как не позволяет определить функции, действия, которые должны осу­ществлять органы местного самоуправле­ния. Участвовать означает действовать совместно с кем-нибудь, сотрудничать в чем — то, иметь долю, часть, быть помощ­ником в деле. Применительно к предупре­ждению и ликвидации последствий чрез­вычайных ситуаций это означает, что во­просом местного значения является со­трудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных си­туаций уполномоченным органам. Такая формулировка не позволяет определить, в чем состоит вопрос местного значения в данной сфере, а что является государст­венными полномочиями. Данный вопрос является вопросом местного значения как поселений, так и муниципальных районов. Тем самым, отсутствует разграничение вопросов местного значения по типам му­ниципальных образований.

В соответствии со ст. 2 Федерально­го закона № 131-ФЭ вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населе­ния муниципального образования, реше­ние которых в соответствии с Конститу­цией РФ и Федеральным законом № 131- ФЭ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления само­стоятельно. Статьей 18 Федерального за­кона № 131-ФЭ установлено, что финансо­вые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов, а федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положе­ний, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов. В соответствии с п. 2 ст. 53 Федерального закона № 131- ФЭ органы местного самоуправления само­стоятельно устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и дру­гие нормативы расходов местных бюдже­тов на решение вопросов местного значе­ния. Соблюдение этих норм требует, чтобы

объем, доля участия (сотрудничества, по­мощи) органов местного самоуправления в предупреждении и ликвидации последст­вий чрезвычайных ситуаций определялся актами соответствующего муниципального образования. Такой подход к разграниче­нию полномочий заявлялся как основной инициаторами реформы местного само­управления.

Ряд вопросов местного значения сформулирован в Федеральном законе № 131-ФЭ прямо как предоставление со­ответствующей услуги или осуществ­ление соответствующего вида деятельно­сти. Отдельные вопросы местного значения относятся скорее к полномочиям органов местного самоуправления.

В связи с имеющейся неопределен­ностью в правоприменении вышеназван­ных терминов Федерального закона № 131- ФЗ на уровне муниципальных образований зачастую принимаются неоднозначные му­ниципальные правовые акты. Чаще всего это связано не столько с профессионализ­мом правоприменителя, сколько с неясно­стью, некорректностью самой нормы. Мно­гие положения муниципальных правовых актов не исключают различного их пони­мания, что приводит к произвольному их толкованию и, следовательно, к произволь­ному применению. В результате допускает­ся нарушение важнейшего конституцион­ного принципа: равенства всех перед зако­ном и судом.

Все эти «недоработки» существенно тормозят муниципальную реформу и поро­ждают неоднозначную правоприменитель­ную практику. Проблема терминологии это не только проблема Федерального закона № 131-ФЭ. Все действующее законодатель­ство на сегодняшний день является неодно­значным для применения. Для недопуще­ния произвольного применения норм, со­держащихся в нормативных правовых ак­тах необходимо соблюдать требования к применяемым выражениям и терминам, ко­торые должны быть четкими, понятными и однозначными. Немаловажна также и универсальность выражений и терминов, при­меняемых в правовых актах, что означает применение во всех актах, регулирующих конкретный вид правоотношений одинако­вых выражений и терминов, без неоправ­данных синонимов и вариаций.

Необходимо полностью исключить недомолвки и двусмысленности в норма­тивных правовых актах, допускающие про­извольное их понимание и, что самое нега­тивное, произвольное их применение.

Также очень важно полностью лик­видировать «недосказанность» правовых актов. В первую очередь это касается рас­пространенной практики излишнего при­менения отсылочных норм, — тех, которые адресуются нормативным правовым актам нижестоящего уровня. Переизбыток отсы­лочных норм, к сожалению, можно наблю­дать во многих нормативных правовых ак­тах. Понятно, что все в одном акте предусмотреть сложно, но основные принципы и положения нормативного регулирования той или иной сферы деятельности должны в нем присутствовать.

Эффективно регулировать правоот­ношения можно лишь с помощью тех пра­вовых актов, которые максимально полно и конкретно определяют права, обязанности субъектов правоотношения, четко форму­лируют гарантии его обеспечения. Декла­ративностью грешат многие правовые акты, в том числе и федерального уровня.

Таким образом, представляется, что для завершающего этапа муниципальной реформы должно быть свойственно не только наличие четких и прозрачных зако­нов, регулирующих правоотношения в сфе­ре муниципального права, но устранение всех вышеназванных неточностей и недос­татков, которыми сегодня грешит дейст­вующее законодательство.

А теперь в Санкт-Петербург. О какой муниципальной реформе мы можем говорить, когда у руля стоят такие лица?

Столяров Олег Евгеньевич. Глава муниципального образования «Коломна». Фигурант № 50.

Столяров Олег Евгеньевич, глава муниципального образования «Коломна». Санкт-Петербург.